以柔性行政方式中最具代表性的行政指导作为突破口和研究进路，通过对行政指导及其法治化路径的分析，研究解决中国特色的行政法治理论与实务问题，乃是正确认知和积极推进法治政府和服务型政府建设、构建和谐社会的可行路径，人们对此理当充满信心、大胆探索、努力推进。

当时很多地市表示反对，他们说，全省经济工作会议开完以后，因为县长已经到省里开过了，我们地市就不能、不需要再开全市经济工作会议了，那我们地市的管理权力不就虚化了吗？县里不就可以不听市里的话了吗？可现在，不但在河南推行了省直管县，全国都正在这样推行，经济管理权限直接管到县，减少一个层次。为什么？那个行政相对人自以为是，不听行政指导意见，继续往前走，往错误、危险的方向走，造成了严重的社会危害后果，当然要处罚，而且我个人意见可以从重处罚。

第二类：具体型的行政指导是指行政机关针对特定的行政相对人就某一具体事件作出的行政指导，其特点是对象的特定性，其操作方式主要包括：指导、引导、辅导、帮助、劝告、劝诫、说服、告知、指点、提醒、提议、商讨、协商、沟通、斡旋、调解以及调解后的约见等等，都是分别针对张三、李四、王五、陈六等某一个体或者某一企业的行政指导。任何事情都有正面和反面。过去我在农村插队时，晚上农民打着火把赶来开会，连夜开会传达上级指示，传达什么那就怎么做。这样一类助成性的行政指导行为，有助于企业完善规章制度，获得快速健康发展，今后再出现违法侵权行为的可能性大大降低。他们认为，如果财政不能保障，那就干脆不要养某支队伍，不要养这么大的队伍，不要承担某项事务，政府管不了、管不好的事务就交还给社会，叫做行政事务的民营化。

根据中央的统一部署，2008年8月22日，财政部、国家发展改革委、国家工商总局联合发出通知，决定从2008年9月1日起在全国统一停止征收个体工商户管理费和集贸市场管理费。这只是众多典型事例中的一个。取消乡的设置，撤乡并镇。

以上对策根据各地区实际情况加以区别使用。2、分别所有说（或分级所有说） 从分别所有说来看，是指国家所有权由中央与地方分别所有。但是，我国中央国有企业除了国资委所属国有企业外，还有诸如交通、铁路、教育、文化、科技、农业等其他部门所属国有企业以及中央金融企业、中国邮政集团公司、中国烟草总公司等。无论联邦制国家还是单一制国家，无论西方国家还是前苏联东欧等其他国家，中央和地方各级政府分别对其投资的财产享有所有权，分权已经成为发展趋势等。

但也有学者面对现实采取了折中、妥协的观点，强调一级政府、一级产权主体、一级所有权主要针对竞争性领域的国有企业，即其实行国有财产的五级所有，但对资源性国有财产等仍采取中央政府统一拥有所有权，地方政府拥有占有使用权的产权管理体制。（2）有助于解决委托代理链过长及其信息不对称的问题，降低代理成本及其管理成本，尽可能减少国有财产流失。

有的学者认为，建立一级政府，一级所有权的国有资产所有权管理体制。为此，很多学者提出了分别所有或分级所有的观点，并已经成为学界共识。以我国行政区划改革目标为标准，按照一级政府、一级财政、一级所有权的说法，似乎我国国有财产实行四级所有。比如像国务院机关事务管理局管理的国有财产如中央国家机关所使用的房地产、公务用车等，都属于中央国有财产。

墨西哥分为国家、州和自治市三级所有财产等。以上思路，其目的在于尽可能降低国有财产在中央和地方之间划分中可能出现的资产流失等负面问题。以高校为例，除了保留少数高校由中央所有外，其余均应由地方所有。比如：美国分为联邦、州和市镇所有财产。

比如国有企业从非重点国企向重点国企逐步推进中央与地方分别所有等。[1]也有学者认为，公法法人的私有财产所有权理论只适用于联邦制国家，其各级政府机关享有国家财产所有权，是以这些国家的地方政府相对独立为前提的。

我国早在民国时期，就有土地的中央与地方关系划分。即使现在的我国台湾地区也是一直实行国家、省、直辖市、县（市）和乡（镇）分别所有。

[12]这不仅自相矛盾，有违所有权的一般法理，而且给中央削弱地方自治权留下了缺口。一般而言，凡是全国性基础设施产业、能源、国防军工、大型基础原材料产业以及高科技产业等关系到国家安全和国民经济命脉的领域应属于中央国有企业，除此以外的市政、公益事业等领域如城市和农村的供水、供气、交通等基础设施、教育、体育以及像出版社、新闻传媒等文化产业应属于地方国有企业。三是从乡镇性质及其国有财产有效管理的角度来看，乡镇既缺乏足够的管理能力和经验，也增加不必要的管理成本，还无形中加大国有财产监管成本等。解决这一问题，对策或许很多，但最主要的对策考虑如下：一是东部沿海地区通过行政划拨适当返还部分国有财产给中西部地区。但从国企在中央和地方之间的目前分布现状来看，不尽合理，也与中央和地方各级政府的财权、事权不相一致。[13] 沈志渔，罗仲伟等．21世纪初国有企业发展和改革[M]．北京：经济管理出版社，2005：95。

但笔者主张分别所有的同时，同意国家利益保留原则，就如同国家基于国家利益和社会公共利益对私有财产限制一样，中央政府基于国家利益和社会公共利益，在合法、合理补偿的前提下，可以对地方国有财产加以适当限制，包括中央政府对地方国有财产的征用等。分别所有意味着中央与地方之间财权独立，彼此都是完全平等的市场交易主体，不存在随意占用或调用的可能性。

但俄罗斯国有财产不限于俄罗斯联邦，还包括俄罗斯联邦各主体。[4] 漆多俊主编．经济法学[M]．北京：高等教育出版社，2003：223。

对于我国目前而言，除了土地迄需市场化外，对于国有土地还面临着中央与地方的划分问题。五、余论 或许有人提出，国有财产的中央与地方关系改革、国有财产市场转型改革等到底孰先孰后？是否关系到国有财产改革的成本与代价？笔者以为，倘若在改革开放初期，是有轻重缓急之分，当以国有财产市场转型改革优先。

地方财政投资的国有财产属于地方政府所有。具体而言，包括如下几个方面： （1）从国有企业来看 如何划分中央国有企业和地方国有企业？以现有国企管辖来划分只是第一步，即将国资委、中央政府其他部门管辖的国有企业归属中央所有，地方国资机构管辖的国有企业归属地方。姑且不论前苏联东欧国家纷纷采用分别所有原则，即使像蒙古、越南这类经济总量和国土面积如此小的国家也采纳分别所有原则处理中央与地方政府所有的财产关系，理应值得我国反思。比如中国石油化工集团公司、中国石油天然气集团公司等。

巴西分为联邦、州和市三级所有财产等。另一方面，中央与地方关于国有企业的产权归属关系尚未理顺，中央国有企业与地方国有企业存在经营错位现象。

[18]总体改革目标应当是，我国行政区划层级目前以四级为宜，即中央、省（自治区、直辖市）、县（市）、镇等四级财政及其相应政权机构。[12] 史忠良、史言信．正确处理中央与地方间国有资产产权关系[J]．管理世界，2007，（8）：156。

三是中央政府综合各种因素，给中西部地区适当的财政转移支付，以达到国有财产分别所有改革的相对公平。比如1930 年制定的《土地法》第4条规定：本法所称公有土地，为国有土地、省有土地、市县有土地、乡镇有之土地。

[5]也有学者认为，建立一级政府，一级所有权的国有资产所有权管理体制。（5）有利于国家所有权暨国有财产内部的相对市场化。像重要的矿藏资源如黄金、稀土金属、石油等属于中央所有，其余属于地方所有等。鉴于国有财产的中央与地方关系并未理顺，以及国有财产市场转型尚未完成等因素，笔者建议借鉴俄罗斯及西方国家经验，组建隶属于国务院的国有财产改革主管机构，即国有财产改革委员会，由该机构负责具体实施国有财产的中央与地方划分。

（6）更能适应中国这种人口众多、地大物博、地区发展不均衡以及国企暨国有财产比重较高的国情。[16] 孙宪忠．论物权法[M]．北京：法律出版社，2001：490。

因此，解决国有资源的中央与地方关系，首先需要解决好国有资源的市场转型问题。另一方面，先从中央和地方之间开始改革，再到地方之间的改革。

[17] 这里的市包括拟应取消行政层级的省会城市、地级市、县级市等。[20]在国有财产国家统一所有的情况下，这种分布结构降低了国有财产使用效率，容易增加国有财产流失。